SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO: Fundamentos legais e bases para a sua organização

Por FÁBIO DO NASCIMENTO FONSÊCA

(fabionfonseca@gmail.com)

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 211º, estabelece o conceito de “sistema de ensino”, ao determinar que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, organizarão seus Sistemas de Ensino”. O parágrafo 4º, do mesmo artigo da Constituição Federal, acrescenta ainda que, na organização de seus respectivos sistemas de ensino, “os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório”. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN nº 9.394/96) corrobora, em seu artigo 8º, o que estabelece o artigo11º da Constituição Federal, na definição dos sistemas de ensino. Acrescenta ainda a LDBEN, em seus artigos 9º, 10º e 11º, as competências específicas de cada um dos sistemas de ensino, bem como, nos artigos 16º, 17º e 18º, os órgãos e instituições que integrarão cada um dos sistemas (o sistema federal, os sistemas estaduais e do distrito federal e os sistemas municipais).

O Parecer nº 30/2000, da Câmara de Educação Básica (CEB) do Conselho Nacional de Educação (CNE), explicita ainda mais claramente o conceito, ao definir que:

“Sistemas de ensino são o conjunto de campos de competências e atribuições voltadas para o desenvolvimento da educação escolar que se materializam em instituições, órgãos executivos e normativos, recursos e meios articulados pelo poder público competente, abertos ao regime de colaboração e respeitadas as normas gerais vigentes. Os municípios, pela Constituição de 1988, são sistemas de ensino” (MEC/CNE, 2000).

Cabe lembrar que, de acordo com o parágrafo único do já mencionado artigo 11º da LDBEN, os municípios têm a prerrogativa de constituir seus próprios sistemas de ensino ou permanecerem integrados aos sistemas estaduais ou ainda comporem com os mesmos um sistema único de educação básica. Se o município, no exercício da autonomia que lhe confere a lei, se decide pela criação de seu sistema de ensino, deverá, então estabelecer as normas complementares para a institucionalização e funcionamento do mesmo, o que inclui, entre outras providências: a comunicação, ao conselho Estadual de Educação, da decisão de constituir um sistema próprio; a aprovação de uma lei municipal criando o sistema municipal de ensino e definindo as formas de sua constituição, estrutura, organização e funcionamento; e, ainda, a definição do órgão que irá desempenhar a função normativa do sistema, no caso, o Conselho Municipal de Educação.

Uma vez constituído, o sistema municipal de ensino abrangerá:

·         As Instituições de Educação Infantil e do Ensino Fundamental, mantidas pelo poder público municipal;

·         As Instituições de Educação Infantil, criadas e mantidas pela iniciativa privada no âmbito municipal;

·         Os órgãos municipais de educação, a saber: a Secretaria Municipal de Educação (órgão executivo responsável pela gestão e manutenção do sistema municipal de ensino) e o Conselho Municipal de Educação (órgão que desempenhará a função normativa do Sistema).

Ainda em decorrência da criação do sistema municipal de ensino, caberá ao município a proposição de um plano municipal de educação, no qual se estabelecerão os fundamentos e princípios que regerão a oferta educacional no âmbito municipal, a partir do diagnóstico das necessidades locais e definição das prioridades a serem assumidas, assim como os objetivos, metas e ações a serem desenvolvidos no encaminhamento das políticas públicas municipais na área da educação. O plano municipal de educação cuidará, ainda, da definição e explicitação das competências gerais e específicas do município no tocante aos níveis e modalidades de ensino sob sua responsabilidade, assim como e as relações e formas de colaboração com a União e o estado.

A partir da sua constituição, o Sistema Municipal de Ensino responderá pelas competências estabelecidas pelo artigo 11º da LDBEN, a saber:

I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;

II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;

III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;

IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;

V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.

A construção do Sistema Municipal de Educação supõe, evidentemente, tanto da parte do poder público como do conjunto da sociedade local, clareza quanto aos seus objetivos e finalidades, assim como de suas implicações e responsabilidades. Daí a importância de que o processo de sua constituição seja fruto de ampla mobilização e discussão por parte de todos os agentes sociais envolvidos. Para tanto, é fundamental que os prazos e etapas a serem estabelecidos neste processo sejam organizados de maneira a oportunizar a plena e efetiva participação da sociedade, desde a construção das definições e dos encaminhamentos iniciais até a sua implantação. Em todo o processo, caberá ao órgão municipal de educação desempenhar o importante papel de liderança mobilizadora e articuladora do conjunto dos atores e sujeitos participantes da construção do sistema municipal, coordenando todos os momento e etapas de sua realização, estimulando o debate e sistematizando as definições e decisões, provendo as condições e os meios para a concretização de todo o processo.

O passo inicial no processo de construção do Sistema Municipal de Educação é o diagnóstico da realidade educacional do município, o que significa mapear a oferta educacional local; identificar os agentes educacionais em atuação no município; levantar as condições, recursos e meios existentes, bem como as potencialidades e deficiências do município no tocante ao atendimento de suas obrigações legais em relação à educação básica. Feito o diagnóstico, cabe desencadear, com ampla participação comunitária, o processo de discussão acerca do percurso de construção do Sistema Municipal de Educação. Com base nos dados levantados no diagnóstico, o passo seguinte deve envolver o estabelecimento dos objetivos e o encaminhamento da metodologia e dos procedimentos com os quais se conduzirá todo o percurso de constituição do Sistema Municipal de Educação. É importante que estes passos iniciais envolva toda a comunidade interessada, especialmente aqueles que estarão mais diretamente envolvidos na construção do sistema, o que pode ocorrer através da realização de encontros e assembleias municipais ou mesmo de uma conferência municipal de educação.

A partir dos resultados desses primeiros encontros, é hora de constituir uma comissão representativa que cuidará de sistematizar os resultados e conclusões iniciais, estabelecendo o confronto com a legislação vigente, de modo a preparar um esboço inicial da proposta de constituição do Sistema Municipal de Educação, a ser devolvido à comunidade para apreciação e deliberação, em novos encontros. O documento final, resultante da apreciação e aprovação pela comunidade, constituirá a base a partir da qual se elaborará o projeto de lei a ser encaminhado à Câmara de Vereadores do Município, para discussão e aprovação.

Feito isto, após a aprovação, na Câmara de Vereadores, do projeto de lei que institui o Sistema Municipal de Educação, é o momento de se iniciar a organização e implementação dos órgãos e instituições que constituirão o referido sistema, com a definição das competências específicas de cada um e de seus respectivos agentes e profissionais.

A partir de então, caberá aos referidos órgãos a definição das políticas e ações educacionais no âmbito do município, em especial a elaboração do Plano Municipal de Educação, as quais devem estar articuladas ao Plano Nacional de Educação. Constituído o sistema e, posteriormente, aprovado o Plano Municipal de Educação, os mesmos serão as referências para o encaminhamento de todas as ações educacionais e práticas educativas no âmbito do Município.

CONAE 2014; Implicações para os sistemas municipais de ensino.

Por FÁBIO DO NASCIMENTO FONSÊCA

(fabionfonseca@gmail.com)

Um dos resultados da CONAE 2010 (Conferência Nacional de Educação, realizada no ano de 2010) foi a aprovação da realização de conferências similares a cada quatro anos. Assim, no próximo ano, sob a coordenação do FNE (Fórum Nacional de Educação), teremos a realização da CONAE 2014, que, em sua fase preparatória, vem sendo precedida pela realização de conferências municipais e intermunicipais, a que se seguiram conferências estaduais que culminarão no evento nacional.

Para 2014, a CONAE tem como tema: “O PNE NA ARTICULAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO: Participação Popular, Cooperação Federativa e Regime de Colaboração”. Como resultados deste processo, espera-se que a mobilização e a discussão a ser construída coletivamente em todo território nacional contribua para a organização da educação nacional e a consolidação do novo PNE (Plano Nacional de Educação), em tramitação no Congresso Nacional. A conferência terá, ainda como focos, a defesa da construção do Sistema Nacional de Educação (SNE) e na regulamentação do regime de colaboração entre os entes federados, bem como a proposição de uma Política Nacional de Educação, a qual deverá indicar as responsabilidades, corresponsabilidades, atribuições concorrentes, complementares e colaborativas entre os entes federados e os sistemas de ensino. Nesta direção, o primeiro eixo a ser trabalhado em todo o processo de preparação da conferência, até a sua realização em 2014, diz respeito exatamente ao Plano Nacional de Educação e à criação do Sistema Nacional de Educação, bem como a sua organização e regulação¹.

Entre os fundamentos em que se alicerça o processo de discussão a ser construído na CONAE 2014, está o disposto na Emenda Constitucional 59/2209² que, objetivando imprimir um caráter unitário à oferta da educação básica no país, estabeleceu que, na organização dos seus sistemas de ensino, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório. A mesma Emenda Constitucional 59/2209 definiu ainda que o PNE, de duração decenal, deverá constituir-se num instrumento que deve ter como objetivo articular o SNE, em regime de colaboração entre os entes federados, a partir da definição de diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação, de modo a assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades. Para tanto, O PNE deverá indicar o encaminhamento de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas, em particular o estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto (PIB).

Nos termos do Documento-Referência (MEC/FNE, 2012) que orienta o processo de mobilização e discussão em torno da CONAE, o Sistema Nacional de Educação (SNE) é entendido como expressão institucional do esforço organizado, autônomo e permanente do Estado e da sociedade, aí compreendidos os sistemas de ensino da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, como também outras instituições públicas ou privadas de natureza educacional. Assim, o SNE, conforme o mencionado Documento-Referência,

É concebido como forma de organização que viabilize o alcance dos fins da educação, em sintonia com o estatuto constitucional do regime de colaboração entre os sistemas de ensino (federal, estadual, distrital e municipal), tornando viável o que é comum às esferas do poder público (União, estados, DF e municípios): a garantia de acesso à cultura, à educação e à ciência (art. 23, inciso V).

Sabemos que, nos termos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN nº 9.394/96), ao tratar , no Título IV, da organização da Educação Nacional, estabelece, em seu artigo 8º que “ “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos Sistemas de Ensino”. Para além da simples delegação de competências, a LDBEN sinaliza um avanço na direção da articulação de uma Política Nacional De Educação, como proposto no parágrafo primeiro do mencionado artigo, a partir do regime de colaboração. Caberá a União, articular os diversos níveis e sistemas, desempenhando funções de natureza normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias.

Além da elaboração do Plano Nacional de Educação (PNE), em colaboração com os demais entes federados, é tarefa da União a prestação de assistência técnica e financeira a Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como, juntamente com os mesmos, Estabelecer competências e diretrizes para a educação Infantil, o ensino fundamental e o ensino médio (e educação profissional, em regime de articulação) (incisos I, II, II e IV do artigo 9º da LDBEN).

No tocante aos Municípios, a LDBEN, em seu artigo 11º, estabelece como incumbências:

I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;

II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;

III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;

IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;

V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.

Ressalte-se que, de acordo com o parágrafo único do mesmo artigo 11º da LDBEN, os municípios têm a prerrogativa de constituir seus próprios sistemas de ensino ou permanecerem integrados aos sistemas estaduais ou ainda comporem com os mesmos um sistema único de educação básica.

Aqui cabe uma reflexão particular, considerando o fato de que, nos últimos anos, os municípios têm, progressivamente, assumido uma responsabilidade cada vez maior na oferta da educação básica, especialmente nos níveis da educação infantil e ensino fundamental (aí incluídas também as modalidades da educação especial e da educação de jovens e adultos), sem, ainda uma correspondente contrapartida na redistribuição de recursos, mesmo considerando-se os avanços alcançados com a instituição do FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) e sua posterior substituição pelo FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação). Isto se observa de modo ainda mais evidente em regiões como Norte e Nordeste, onde as condições econômicas e sociais acabam por responder também pela permanência da precariedade na oferta do ensino público no âmbito dos municípios, traduzida em índices de qualidade mais baixos nestas regiões.

Neste contexto, especialmente nos municípios destas regiões, o processo de construção da CONAE 2014 representa uma oportunidade para a mobilização de setores organizados, no sentido de construir estratégias e articulação de forças para garantir o cumprimento efetivo do dever do Estado na garantia de uma educação básica pública e de qualidade efetivamente para todos. O esforço na direção da construção ou consolidação dos sistemas municipais de educação deve incluir a consideração das necessidades, especificidades e carências próprias destes municípios, indicando tanto os compromissos que devem e precisam assumir quanto a chamada de responsabilidade dos demais entes federativos naquilo que lhes cabe.

Assim, ao encaminharem os debates e encaminhamentos em seus encontros e conferências municipais, estes municípios devem tomar, como ponto de partida, questões que traduzam a particularidade das demandas e exigências que envolvem a oferta da educação básica com qualidade para todos. Nesta direção, é importante suscitar a discussão em torno de questões como:

}  Como, a partir das demandas do contexto local, construir um sistema municipal de ensino, articulado ao sistema estadual e nacional?

}  Nesta perspectiva, que desafios tem o município a enfrentar, na construção do seu Sistema municipal de Ensino e na definição de políticas locais para a Educação, em articulação com a construção do Sistema Nacional de Educação e com o PNE?

}  Em face de suas necessidades e especificidades, que prioridades, objetivos e metas podem ser indicados, como respostas a estes desafios?

}  Que iniciativas e tarefas podem ser apontados como encaminhamento destas prioridades, objetivos e metas?

}  Como nestas iniciativas e tarefas, se inscreve a responsabilidade do município e de que forma podem envolver a colaboração do Estado e da União?

REFERÊNCIAS:

MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. FÓRUM NACIONAL DE EDUCAÇÃO. CONAE 2014 – Documento-Referência. Brasília: MEC/FNE, 2012.

NOTAS:

(1)  Emenda Constitucional 59/2209, entre outras alterações,  dá nova redação aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangência dos programas suplementares para todas as etapas da educação básica.

(2)  Além do Eixo I, que envolve a discussão em torno do Plano Nacional de Educação e do Sistema Nacional de Educação e sua organização e regulação, a CONAE 2014 terá como pauta os seguintes outros eixos: Eixo II – Educação e Diversidade: justiça social, inclusão e direitos humanos; Eixo III – Educação, Trabalho e Desenvolvimento Sustentável: cultura, ciência, tecnologia, saúde, meio ambiente; Eixo IV – Qualidade da Educação: democratização do acesso, permanência, avaliação, condições de participação e aprendizagem; Eixo V – Gestão Democrática, Participação Popular e Controle Social; Eixo VI – Valorização dos Profissionais da Educação: formação, remuneração, carreira e condições de trabalho;.Eixo VII – Financiamento da Educação: gestão, transparência e controle social dos recursos.